中国特色镇PPP运作
冯松林 作者单位：江苏东南律师事务所
特色镇指具有明显独特产业定位，融合现代产业特色与资源优势，边界空间明确具有复合功能载体的集居区。各国都有其特色镇，瑞士的达沃斯小镇通过达沃斯论坛，小镇向世界展现其迷人的魅力。中国政府历来注重特色镇建设，今年将举行第六届特色小镇高端总裁峰会。《西部大开发十三五规划》将打造百余座特色镇；中央1号文件要求：引导和支持社会资本开发农民参与度等、受益于民众的休闲旅游项目。特色镇建设列入十三五规划中，国家发改委102号文件为此专门发文。党与国家都关注特色镇建设；引进社会资本从事特色镇建设是特色镇PPP运作的重点。
一、 特色镇PPP项目特征、资源及重大意义
特色镇的产业特征表现为具有发展基础设施优势、特色产业优势，其功能特色表现为产业、文化、旅游、社区一体化复合功能载体，其规模体量为2-4平方公里左右，其形态特征表现为既可能是行政建制镇，也可能是虽有明确边界但又非镇、非区、非园空间、或为聚落空间的集聚区。
特色镇PPP运作，社会资本与政府合作，政府引导，项目公司（社会资本）唱主角，实施市场化运作；聚焦特色产业，融合旅游、商贸、物流、居住养老、文化体育、农业、矿业与信息。通过特色镇运作，带动下游产业链，在运营中彰显特色镇的“小而特”、“特而强”、“小而美”的不对称优势。在互联网、云计算、大数据支持下，发展特色与经典产业，弘扬传承历史文化，推进政府治理能力建设、财税改革、法制建设，加快产业转型升级、供给侧结构性改革；驱动创新，发展新兴产业。特色镇PPP将以星火燎原之势推进全国小康社会建设步伐；拉动内需保增长；为“一带一路”战略实施助力。特色镇PPP运作成为中国经济新的增长点。
大中华有五千年的文明，历史文化辉煌灿烂；辽阔、富饶、美丽的大地埋藏无数宝藏矿产；不同地质结构，使东西南北地形地貌 千差万别，名山大川遍布其间；连绵数千公里的海岸线串联星罗棋布数千个大小岛屿……这一切颜值极高的资源为特色镇PPP项目运作提供无限商机；东部沿海地区特色镇PPP成功运作，尤其浙江特色镇的成功做法，为西部大开发特色镇建设及PPP运作提供了宝贵的经验。现阶段，据政策规定特色镇PPP运作，需经项目准备论证阶段、项目采购阶段、项目实施阶段、项目移交阶段。
二、特设镇PPP项目准备与论证
据财政部2014年113号文件规定，特色镇PPP运作中政府和社会资本合作流程为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个阶段共十九个界面。2016年92号文件规定将前两个阶段合并成一个阶段，即项目准备论证阶段。
项目准备与论证阶段主要界面与内容为：项目识别、筛选、物有所值评价、政府财政承受能力论证，管理构架组建，实施方案编制，实施方案审核共七个方面。其中，物有所值评价、财政能力论证与实施方案为重中之重，形成物有所值评价报告，财政承受能力论证报告与实施方案三个书面文件。
特色镇PPP项目发起分为政府发起和社会资本发起，政府发起通过地方财政部门为主设立的政府社会资本合作中心，简称PPP中心，向政府职能部门，如能源、交通等，征集潜在的政府与社会资本合作项目。从新建、改建存量项目中遴选。社会资本发起则通过项目建设建议书方式向PPP中心推荐
（一）物有所值评价。从定量与定性两个方面评价。定性评价主要通过PPP运作模式与传统模式相比能否增加供给，优化风险，提高运营效益，促进创新和公平竞争；定量评价指在项目生命期（特许经营期限内）政府支出成本现值与公共部门比较值比较计算出量值。判断特许经营期内是否降低成本。
特色镇PPP项目通过了物有所值评价后，法律框架是决定因素。
（二）项目准备。地方政府协调机构成立专门协调机制，组织指导、简化流程、提高效率，设立实施机构，实施机构完成项目实施方案编制，主要分为：1.项目概况（基本情况、技术指标、公司股权）2.风险分配（项目设计、建造、财务、运营、维护由社会资本承担；法律、政策最低需求风险由政府承担）3.项目运作方式，特色镇应根据项目具体情况选择一种，包括合同管理；委托—运营；建设—运营—移交；建设—拥有—运营；转让—运营—移交；改造—运营—移交。4.交易结构（项目投融资、回报及配套安排）5.合同体系（行政类的特许经营协议；民事类的有关PPP工程建设，材料设备采购等；商事类的PPP项目公司设立，股东协议等；程序法如民事诉讼、仲裁；涉外项目还应适用WTO、FIDIC及相关国际仲裁规则与双、多边条约。7.采购方式选择（招标与不招标方式）8.财政测算等。
三、特色镇PPP项目采购
特色镇PPP项目采购主要界面与内容为资格预审、采购文件编制、响应文件评审谈判合同签署。换一种说法，就是PPP项目的投标人资格预审、招标文件制作、对投标文件的评审和特许经营协议的签订。对这一阶段运作的程序，《招投标法》、《政府采购法》均有明确规定;对不采取公开招标的如邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购，按法律与政府相关不公开招标的文件规定执行。在特色镇PPP运作中，有些部门主张或偏向竞争性谈判方式，我在《中国工程咨询》上对此曾专门撰写《竞争性谈判与风险管控》一文。笔者认为，凡具备公开招标的项目应当依法招标，政府部门制定的规章效力不得高于法律的效力：目前对全国各级政府制定的规章以及《招投标法》进行整理修订，笔者在《统一招投标法规》中对规章情况、对两法（《招投标法》、《采购法》）的修订提出具体意见。特色镇PPP运作项目符合公开招标的应当依法公开招标，可以避开错综复杂的社会关系，挑选适格的民营资本参与项目建设，更能彰显公平、公开、公正的原则，防止“苍蝇”滋生腐败。
四、特色镇PPP项目执行
特色镇项目执行阶段的界面与内容主要指项目公司设立、融资管理、绩效监测与支付、中期评估。
在特色镇的PPP项目公司设立中，政府PPP中心应监督项目公司出资到位情况，政府指定相关机构依法参股项目公司。在实际操作中，地方政府往往将历届政府沿袭使用的、由政府出资设立的城市投资建设公司作为投资特色镇的股东或平台，选择不符合财企（2014）113号文件精神。城投公司大部分承担政府对当地市政建设、改建、旧城改造、征地拆迁安置等任务，有的负债过重，是不洁净的投资主体，不是政府“相关机构”。在运作中应当防止；另外，政府对项目的财政补贴应支付给特色镇项目公司，不得作为政府相关机构或城投公司持有项目公司的股权投资的股金；在订立《特许经营协议》和项目公司设立时的《股东协议》、《公司章程》中应力避霸王条款；政府与社会资本或民营资本签订的特许协议中应遵循法律地位平等原则、诚实信用原则、权利义务对等原则，防止以强凌弱。项目公司诞生后，项目公司依照合同与《公司法》依法行使项目建设的勘探、设计、招标投标、工程建设以及其他项目产品定价、价格调整、人事招聘等属于企业自主权的权力，政府不得干预；政府指派参与项目公司的股东或者增设的公益董事，应当模范遵守公司法，在未发生约定的突发事件、临时接管等合同约定的事项时，不得滥用权力破坏特色镇项目公司的经营自主权；政府与民营资本全面实际履行特许经营协议、股东协议中约定的义务；按《合同法》规定修订《特许经营协议》；项目实施机构监督违约行为及违约责任处理，另对价格机制、设备维修标准与返还，合同变更及争议处理做出约定。维护项目公司提供特色镇的产品质量、价格、收费、收费机制、安全生产、环保与劳动者权益保障，依法公开信息，保障公众知情权，为社会提供优质高性价比的公共产品。
处理好政府换届与特许经营期内合同继续履行的关系。特色镇特许经营合同期限内有的长达数年、数十年；而当届政府任期为四年，任期届满后全面改选换届，继任或后任的地方政府党、政一把手必须以政府法人的资格继续履行合同义务。在签订特许经营协议时先须明确约定，保证民营资本的特许经营权与收益权。
新届政府必须继续履行合同约定义务，尤其是项目投资的付款义务，不得以换届为由拒绝履约而违约。目前有的地方政府因违约败诉的判例令人警醒！建设新型法制政府，转型升级刻不容缓。在基层特色镇PPP项目运作尤为重要。
五、特色镇PPP项目移交
这一阶段主要界面与内容主要有：移交准备、性能测试、资产交割、绩效评价。
项目移交只对原特许经营协议中约定的已经选择运用某一种PPP运作方式而定。例如已经约定采用BOT（建设—经营—移交）的，在生命期满，特许经营期满时，按约定进行项目移交；如果采用BOO（建设—经营—所有）的，则期满时项目归民营资本、投资人所有。
是否移交必须根据特许经营合同约定而定。移交的投资人、评估、移交方式、内容、标准、补偿、移交文档、知识产权、人员及设备的完好率均需在特许经营协议中事先约定明确，执行有据可依。移交后PPP中心应做出绩效评估。
六、特色镇PPP运作需解决的几个问题
我国今后的基础设施，公共事业将普遍采用PPP方式。特色镇PPP运作不仅项目数量巨大，地理空间广阔，涉及民众人数众多。目前全国各地PPP运作所依据的《政府和社会资本合作模式操作指南》今年有效期届满。但是我国《特许经营法》尚未出台；应当抓紧制定《特许经营法》；抓紧研究特色镇PPP运作规范；清理、调整在试点阶段形成的规章，使特色镇PPP运作有法可依。
政府不仅是特许经营权授予方，是特许经营协议中的甲方，也是项目公司建设、经营的行政监督方处于主导地位。建设诚信、法制政府，有利于特色镇PPP特许协议履行；平等、公平地对待社会资本杜绝合同中的霸王条款，自觉履行特许协议约定义务，是项目运作成功的保证与前提；做好区、县及乡镇换届与继续履行特许经营合同并重，保持政府履行特许经营协议权利义务的连续性和稳定性。
提高项目实施机构的管理水平，通过项目培训、案例分析、政策法规学习、解剖案例、购买服务、建立法律顾问制度等方式，提高PPP管理中心及政府职能部门对特色镇PPP运作全程管理水平，简化程序，提高效率，执行法律、政策不走样。
特色镇PPP运作，应坚持民生项目优先、产业项目优先、环保健康优先原则，建设环保特色镇、宜居小镇，留住碧水蓝天，成为农民参与度高，符合当地具体实际的项目；做好项目后期管理，实行产业发展与特色镇建设良性互动；加大对老、少、边、穷地区特色镇加大财政补贴与政策支持力度。
特色镇PPP项目应纳入地方总体规划，政府付费与财政补贴项目上马应当从本级政府财政实际出发；项目的财政补贴应遵循积极稳妥、量力而为的原则；精心设计，严格项目管理；项目的立项、决策坚持民主、科学的方法；防止有的不具备开工条件的一拥而上的现象再次发生，劝阻为显示领导个人业绩的形象工程上马；特色镇建设与特色产业发展带动下游产业链。现在有的地方一天同时开工成百上千个大项目的做法应当警惕。
加强对特色镇PPP项目建设的监督、管理，地方监察机构对特色镇PPP项目加强监察，防止不作为、地方乱作为的渎职犯罪行为发生，预防侵占、偷税、串标、受贿犯罪行为发生；保证国有、集体资产免受不法侵害；依法保护特色镇产品的知识产权。
参考资料：
1. 中共中央2017年1号文件
2. 国发【2013】36号，【2014】60号，【2015】42号文件
3. 发改投资【2014】2724号文件；发改规划【2017】102号
4. 七部委25号令
5. 财企【2014】76号、112号、113号文件
6. 苏财规【2015】19号、【2016】25号文件
7. 冯松林 《竞争性谈判风险管控》、《PPP项目运作中的法律保障》
8. 发改委《西部大开发“十三五”规划》 国家发改委网
9. 《浙江特色小镇为什么越办越好》、《特色镇新模式探析》 中国商网
10. 《“小而特”是特色镇的核心追求》
11. 乔润令 《特色镇怎么建才算好》
